Investigaciones

Aprendiendo de los fracasos
Eduardo Amadeo - Leonardo Di Pietro

A un año de su asunción en el Ministerio de Desarrollo Social, un grupo de intelectuales con antigua tarea académica en el campo de las políticas sociales -encabezado por el Sr. Eduardo Bustelo- acaban de renunciar, dejando tras de sí una experiencia fracasada sobre la cual conviene reflexionar, al menos como un ejercicio
tendiente a evitar en el futuro la repetición de errores.

El diagnóstico
Durante muchos años estas personas se dedicaron a desarrollar trabajos críticos sobre el impacto social de la política económica y sobre la administración de los recursos sociales.

En particular Eduardo Bustelo trabajó sobre la desaparición del estado de bienestar. Sus ideas se expresaron en innumerables artículos y conferencias y -suponemos- influenciaron la larga plataforma social de la Alianza.

En particular, Eduardo Bustelo trabajó sobre la desaparición del estado de bienestar (recordemos la ingeniosa frase sobre el "estado de malestar"), y fue un crítico mplacable de todas las políticas sociales de los últimos 20 años.

Al llegar al Gobierno, entonces, estas personas ignoraron las evaluaciones existentes sobre cobertura y focalización de los programas sociales que proveyeron en estos años todos los estudios serios (BIRF, Ministerio de Economía), así como la
información disponible en la misma Secretaría de Desarrollo Social a través de la Encuesta de Desarrollo Social acerca de la estructura e impacto de las acciones; basando en cambio sus decisiones en autocomplacientes argumentos mediáticos ,
que les resultaron demoledores a la hora de tomar decisiones, como veremos más adelante. Esta definición previa, de mala focalización, clientelismo y corrupción, debía necesariamente conducir a una redefinición total de los programas sociales, que
fue finalmente una destrucción de lo existente.

Otra parte central del diagnóstico de este grupo hacia las administraciones previas, incorporaba un argumento claramente voluntarista: no existen restricciones fiscales ni operativas para una política de mayor equidad en la medida en que existan voluntad y compromiso con la causa de la justicia social para definir un rumbo alternativo para las variables sociales fundamentales. No haberlo hecho en el pasado, dicen, revela básicamente insensibilidad hacia la causa de la justicia social.

En varias de las exposiciones públicas de E. Bustelo surge la impresión que desde un área social con suficiente poder político es posible definir desde el discurso una política diferente que modifique las pautas de asignación de recursos, distribución
del ingreso y estructura institucional. Sin embargo, no se explicitan las alianzas sociales ni las transformaciones institucionales necesarias para hacer operativas sus propuestas.

La esencia del análisis es la crítica.
La idea de que no existen restricciones si se cuenta con la dosis de utopía necesaria, también está presente en la multiplicidad de propósitos fijados en la plataforma de la Alianza. Un ejemplo de esta perspectiva voluntarista se da cuando observamos que en ninguna de las propuestas previas formuladas por la Alianza, se toman en cuenta la necesidad (y dificultad) de modificar la compleja trama institucional del sistema federal, incluyendo el régimen de coparticipación, que actúa como una restricción objetiva para la eficiencia de la política social.
El supuesto de inexistencia de restricciones macroeconómicas, se expresó al momento de comenzar a concretar las propuestas cuando se propuso la instalación de un programa integral de ciudadanía que "solo cuesta el 1% del PBI, (3000 millones de
pesos) y lograrlo solo depende de una decisión: recaudar los recursos" (Aldo Isuani); o el discurso de la Ministra Fernández Meijide acerca de la factibilidad de encontrar en "una reasignación de partidas del presupuesto nacional "los recursos necesarios para llevar a cabo las múltiples promesas.

La idea de que no existen restricciones, si se cuenta con la dosis de utopía necesaria, también está presente en la multiplicidad de propósitos fijados en la plataforma de la Alianza -luego asumidos por el equipo que nos ocupa-, que cubrían virtualmente todos los objetivos sociales posibles; y que serían cubiertos por medio de un mega programa de fuerte impacto mediático capaz de cubrir todos los objetivos que hasta este
momento intentaban cubrir varios programas parciales.También, resulta interesante observar como en ninguno de los trabajos académicos previos generados por estas personas , ni en su discurso posterior desde el Gobierno, se pone énfasis en uno de los problemas centrales de la inequidad en la Argentina, cual es el de las diferencias territoriales y el rol compensador que cabe al Estado federal. Esta carencia se expresaría posteriormente en la citada propuesta de un programa único que no consideró en su diseño el gravísimo problema de la desigualdad de recursos y capacidades a nivel territorial. La decisión de lugares y cobertura de los proyectos piloto refleja el desorden conceptual con el que se manejó un aspecto tan
crítico del problema y su solución.

Finalmente, en algunos de los diagnósticos previos , estos intelectuales criticaron duramente la perspectiva de integración entre el Estado y la sociedad civil, basándose en dos argumentos:
a) que las políticas de contención y organización de la sociedad civil solo sirven
para frenar las contradicciones del sistema y por lo tanto, para ocultar la capacidad de cambio que pueden generar los conflictos;
b) que el trabajo con la sociedad civil oculta el abandono por parte del Estado de sus
funciones básicas. En otras palabras , que el Estado puede solo. En un reportaje en
la revista "Nueva Tierra" de Octubre de 1999, E. Bustelo afirmaba que "la transformación no viene de la sociedad civil, sino de los partidos políticos".
Con esta perspectiva, se perdió un elemento central en la ejecución de las políticas sociales generando un proceso inédito de aislamiento político, mientras que se debilitaba también la institucionalidad pública, elemento central de la concepción y
ejecución de lo social.

La organización
Una de las primeras medidas tomadas por la nueva administración, fue desplazar a la totalidad de los Directores de la ex SDS -con sus cargos logrados por concurso-, quienes fueron sustituidos por personas sin experiencia administrativa, provenientes en su mayoría de los ámbitos académico y político. Esta decisión, tuvo múltiples efectos negativos (entre los que se destaca la ruptura de las rutinas de planeamiento y monitoreo y la pérdida de la memoria institucional), y produjo un enorme atraso en el proceso de adquisiciones y envío de recursos a las provincias.

Por razones políticas, se decidió también romper el mecanismo de interacción con los Ministerios de Asuntos Sociales de las Provincias, reemplazándolo por un sistema discrecional de negociaciones con los Municipios aliados y algunas organizaciones comunitarias. Lo que hasta ese momento era un sistema estructurado de relaciones, basado en elementos objetivos( a partir de los datos de pobreza y NBI) se convirtió en
un modelo basado en razones de política partidaria. El criterio fundamental de asignación – tal como lo demuestra el saldo de los envíos de recursos alimentarios-, pasó entonces a ser la adhesión de las Provincias a un esquema de control que exigía
el nombramiento de delegados del poder central en cada una de ellas, bajo la excusa de asegurar la coherencia de las acciones.
De esta manera, además, se rompió la posibilidad de sinergia y coordinación en las políticas sociales demostrada por la forzada inacción del Consejo Federal de Desarrollo Social.

El despido de los profesionales de Siempro y su sustitución por personas sin experiencia , comprometió seriamente la capacidad de análisis y toma de decisiones del Ministerio.

Siguiendo la lógica de funcionamiento de la Alianza, en todas las estructuras del Ministerio se instalaron sistemas de decisión duales; con mecanismos cruzados de control político. Algunos casos dramáticos fueron el Foncap, en el que el conflicto entre Presidente y VicePresidente hizo perder un año de funcionamiento; o el Pro-Huerta, en el que cada decisión debía ser acordada al menos por dos personas.
Finalmente, cabe mencionar que no solo no se registra iniciativa alguna de parte del Ministerio en términos de coordinación de políticas sociales con otras áreas del Estado nacional , sino que además, se perdieron interesantes ejemplos de coordinación
existentes como el caso de la relación con el Plan Social Educativo.

El resultado es dramático para la institucionalidad de las políticas sociales; variable fundamental , tanto en términos operativos cuanto de influencia sectorial sobre las decisiones más generales del Gobierno.

Los Resultados
Programas alimentarios:
- La propuesta central, basada en los programas "Unidos" y "Solidarios", proponía remplazar las actividades existentes (Prani y Asoma) por un programa focalizado en la indigencia; que dejaría sin apoyo del Estado a amplios sectores de pobreza a cambio de ampliar las prestaciones a un universo limitado.
Las propuestas originales de cobertura ampliada –sustituyendo a los programas existentes- resultaban inviables ab-initio por obvias razones presupuestarias.

- De los ambiciosos "programas integrales", solo pudo instalarse uno de la localidad de Rancul, La Pampa. Los demás, resultaron absolutamente insuficientes para las
situaciones de pobreza de algunas provincias (300 beneficiarios en Misiones, La Rioja y Jujuy).

- El envío de recursos de los programas Prani y Asoma quedó totalmente subejecutado (1,5 millones de cajas contra un teórico de 4,5 millones en el año).

- Ante la imposibilidad de ejecutar los nuevos programas, se decidió- sobre el final del año retomar el Prani, cambiando las etiquetas de las cajas.
- El programa ProHuerta dejó fuera de sus beneficios a 500.000
personas sobre un total de 2 millones.

Apoyo al empleo
- Desapareció el programa de "Desarrollo Local" que había generado enorme cantidad de emprendimientos laborales en pequeños municipios.

- Foncap solo pudo colocar 200.000 pesos, sobre un capital prestable de 42 millones.

Otros programas
o Desaparecieron los servicios adicionales al programa Asoma, como medicamentos, vestimenta en zonas frías y turismo social para mayores sin recursos.

Quedaron subejecutados o desfinanciados prácticamente todos los proyectos con financiamiento internacional,como FOPAR , Grupos Vulnerables y Programa de Apoyo a Niños en riesgo social (Proame).

- El Ministerio perdió el manejo de los programas de Vivienda Social , a favor del Ministerio de Infraestructura, con lo cual desapareció la posibilidad de sinergia con el resto de las actividades del Ministerio, en especial el área de relación con la sociedad civil.

Relación con la sociedad civil
- Quedaron destruídas las relaciones con las organizaciones de la sociedad civil, a partir del cambio de prioridades en los mecanismos de ejecución y el desfinanciamiento de los programas de capacitación. Cabe mencionar también que durante el primer período de la nueva administración, se destruyó una gran cantidad de materiales de capacitación existentes, con una actitud maccarthista

- Como consecuencia de la ruptura de las redes de contención social, el Ministerio tiene graves dificultades para desenvolver su acción en el territorio, habiéndose registrado episodios inéditos de rechazo a sus autoridades.

- Todas estas variables se reflejaron en un descrédito para la acción del Ministerio y sus actividades que no reconoce antecedentes.

Conclusiones
- Se discontinuaron acciones de larga data, afectando grupos carecientes.
- Se ignoró la importancia de los procedimientos administrativos, generándose subejecución de programas.
- Se tomaron decisiones basadas en supuestos no probados.|
- Se expulsaron funcionarios capacitados y fueron sustituidos por cuadros inexpertos y/o politizados.
- Se produjo discriminación por razones políticas, deteriorando la relación con las Provincias.
- No se consideró la necesidad de coordinación interna y la sinergia con otras áreas del Estado
- Se desestimaron los programas de ejecución contínua a favor de proyectos megalómanos de difícil implementación.
- Por todas estas ineficiencias y fracasos, se debilitó sensiblemente la autoridad social, perdiéndose la capacidad de influenciar sobre las decisiones de política general.

Todo ello produjo el fracaso de este grupo de intelectuales cuando tuvieron que asumir la responsabilidad de administrar los programas sociales que tanto habían criticado.