El uso de las ODM en la planificación racional de políticas
por Daniel Kostzer


1. Introducción

La planificación fue una herramienta considerada imprescindible durante tres o cuatro décadas del siglo XX. La misma acompañó el diseño y evaluación de las políticas tendientes a promover el desarrollo económico y humano hasta el quiebre paradigmático que se generó en el contexto de los programas de ajuste estructural que se implementaron primariamente en los países de elevado endeudamiento en particular, pero también en otros, que sin afrontar problemas de estrangulamiento externo, decidieron encarar políticas, planes y programas denominados “pro-mercado”.

La percepción que la intervención estatal generaba distorsiones en las economías, dificultando la más eficiente y efectiva asignación de recursos, hizo que este tipo de instrumentos fuesen dejados de lado, desmantelándose las oficinas responsables de la definición de líneas estratégicas, así como de la evaluación del impacto de las intervenciones públicas ensayadas.

Los resultados, que en algunos aspectos vinculados al crecimiento global del PBI, a la productividad puntual, o a la inducción a la inversión extranjera fueron satisfactorios, dejaron de lado facetas tales como el combate a la pobreza, mejora de los indicadores de vida o la equidad. Quedó en evidencia que el simple juego de la oferta y la demanda no garantiza –y a veces dificulta- un desarrollo más equitativo de las sociedades, así como entre países.

Esto también indujo, muchas veces de manera errada, a la implementación de intervenciones públicas denominadas focalizadas que difícilmente accionaban sobre las causas de los problemas sociales, sino que se concentraban, con errados criterios de eficiencia y efectividad, sobre los signos emergentes de una problemática más amplia, sin alcanzar los objetivos, o generando recidivas en gran parte de los casos.
El compromiso asumido por la comunidad internacional, y plasmado en los Objetivos de Desarrollo del Milenio, implica el reconocimiento de ciertas limitaciones del enfoque de “rebalse y goteo” que estuvo en boga durante los años 90s, fijando metas claras en relación a las diferentes dimensiones del desarrollo humano que se consideran prioritarias en una agenda global.

Los ODM no son una mera expresión de deseos generales. Constituyen un conjunto de dimensiones sectoriales que se articulan en el concepto global del Desarrollo Humano en su sentido más comprensivo e integrador. Toman las dimensiones vinculadas a la satisfacción de necesidades materiales, de la salud, educación, equidad, orden internacional y en el caso de nuestro país –que se va incorporando en otros- la dimensión del trabajo decente, como otro concepto que define la fuente de ingresos para la satisfacción de las necesidades materiales y los derechos laborales.

Pero los ODM deben ser internalizados por la gestión política, considerados como un proceso continuo e integral de la evolución de las intervenciones públicas, y superar la mera expresión de deseos, convirtiéndose en una función objetivo de las políticas.
En este sentido, los ODM, sus metas e indicadores pueden considerarse una extraordinaria herramienta de planificación, evaluación y monitoreo de las políticas orientadas a alcanzar ciertos niveles de desarrollo humano, trascendiendo el mero crecimiento económico, o inclusive, generando un crecimiento que reduzca la pobreza, justamente por contener razonables niveles de equidad.
Para ello se puede apelar y utilizar un esquema ideado para la planificación por Jan Timbregen en la época en que no se pensaba que se podía gestionar políticas sin esta herramienta.

En estas páginas analizaremos brevemente un esquema para la utilización de los ODM y sus indicadores como una herramienta para la planificación de intervenciones sociales y el modo en el cual se está avanzando hacia la localización de los mismos en el país, adecuándolos a las necesidades locales, así como evaluando el impacto que tienen las actuales políticas sociales en los mismos.


2. El diseño de la política económica racional o “Paradigma de Tinbergen”

Jan Tinbergen , primer premio Nobel de Economía en 1969, y uno de los pioneros en vincular herramientas matemáticas y estadísticas a la economía, en particular a la planificación de políticas, planteó una serie de pasos, que posteriormente se denominó el Paradigma de Tinbergen, definiendo los componentes básicos de una política económica “racional”. Esto dio lugar luego a las más sofisticadas teorías de la planificación.
De manera esquemática los cursos de acción se pueden expresar en el siguiente punteo:
i. Metas de políticas expresadas cualitativamente
ii. Expresión cuantitativa de los objetivos
iii. Función objetivo definida para las metas y nivel de efectividad en el alcance de las mismas
iv. Set de instrumentos disponibles para la gestión de políticas
v. Modelo teórico de los encadenamientos y contradicciones entre instrumentos y metas
El primer paso es la definición de las metas de políticas en términos cualitativos, esto es, los objetivos de la intervención pública en sus rasgos más conceptuales.
Luego los mismos deben ser expresados en términos cuantitativos, para evitar intervenciones difusas o sin definiciones claras y permitiendo que los objetivos puedan ser posteriormente medidos en términos de efectividad y eficiencia.
Ello implica el paso de la definición de una función objetivo en términos de la política, dada para las metas y el nivel de efectividad deseable o mínimo admisible para las mismas.
Posteriormente, se deben identificar los instrumentos de políticas que están a disposición de los responsables de la gestión, ya que de allí se definirá la necesidad de utilizar algunos instrumentos existentes o la necesidad de la creación de nuevos.
Todo esto requiere un marco de un modelo teórico conceptual que:
a) Defina los impactos de los instrumentos en las metas
b) Vincule las diferentes metas entre si, y
c) Vincule y evalúe los impactos contradictorios que puede haber entre los instrumentos, para evitar efectos perversos de la intervención.
El modelo teórico o marco conceptual proviene de la cosmovisión teórica o del paradigma que se tiene.


3. La localización de los ODM y la planificación racional de políticas.

El esquema de la planificación racional de políticas de la sección previa amerita ser focalizado a nivel local, especialmente en países como el nuestro, donde las inequidades regionales son tan grandes, y que a partir de la transferencia de servicios como salud y educación a las jurisdicciones provinciales y municipales, marcó un escenario de polarización y heterogeneidad adicional en los indicadores sociales en general.
Sin embargo, para que los ODM sean un reflejo de las necesidades de la sociedad, al mismo tiempo que son apropiados por los diferentes actores, y con el objetivo de dotar de legitimidad política y social a las intervenciones, se deben seguir algunos pasos que trascienden el marco de lo meramente formal, y que se enumeran tentativamente a continuación:

1. Diseño y fortalecimiento de ámbitos de diálogo:
• Promoción del diálogo social y la articulación entre el estado y la sociedad civil para alertar sobre la relevancia de los ODM como función objetivo de las intervenciones sociales (definición de las metas cuantitativas de las políticas).

2. Fortalecimiento de las capacidades de diagnóstico y recolección de la información:
• Análisis de fuentes de información primarias y secundarias en el nivel local para realizar diagnósticos y definición de líneas de base.
• Desarrollo de nuevas fuentes informativas a los efectos de desarrollar una línea de base.

3. Diseño y desarrollo de ámbitos participativos para el establecimiento de las metas locales:
• Definición de ámbitos de discusión y definición de metas cuantitativas acordadas con los sectores involucrados.
• Análisis preliminar de diagnósticos realizados.

4. Fortalecimiento de las áreas de planificación del estado:
• Diseño y fortalecimiento de ámbitos capacitados para realizar relevamientos de los instrumentos de políticas orientados a mejorar los indicadores de ODM, elaborar nuevos y presupuestar los recursos necesarios para llevar adelante las iniciativas.
• Adaptación local de las Metas del Milenio.
• Análisis de tendencias e identificación de brechas para la reformulación de políticas.

5. Fortalecimiento de los sistemas de gestión de políticas públicas:
• Identificación de áreas prioritarias dentro de cada experiencia para reestructurar intervenciones.
• Desarrollo de estrategias de intervención pública para alcanzar los objetivos, que garanticen: un pleno uso de capacidades institucionales, la sostenibilidad de las acciones, la coordinación entre las diferentes jurisdicciones y la focalización de los recursos.

6. Diseño y fortalecimiento de ámbitos participativos de evaluación y monitoreo:
• Promoción del desarrollo de ámbitos de monitoreo y evaluación del impacto de las políticas con mecanismos de participación comunitaria y de organizaciones de la sociedad civil.
Este listado no debe ser interpretado como una “lista de mercado”, sino como una guía del curso a seguir para avanzar en la planificación de las políticas con legitimidad social, la implementación de los planes y programas, instrumentación de las medidas de ajuste y correctivas, así como la evaluación de las mismas.


4. La experiencia del PNUD en Argentina

El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo avanzó en Argentina en diversas direcciones. Por un lado, se actúa con el Gobierno Nacional, en el marco del Consejo Nacional de Políticas Sociales, para el seguimiento y monitoreo de los ODM, que arrancó con la adaptación de los mismos a las necesidades nacionales, inclusive con la incorporación de indicadores de trabajo decente en los mismos, lo cual es una verdadera innovación respecto a otros países tanto en la definición de metas como en la búsqueda de la equidad. Se han realizado ya dos informes (2003 y 2005) con una actualización al año 2006.

Argentina se fijó metas realmente exigentes lo cual evidencia un compromiso con el desarrollo humano, a pesar del deterioro que muchas de ellas sufrieron en la crisis. Aunque no incorporados a la planificación de las políticas concretas, o sea que no hay una estrategia puntual para cada uno de los ODM, integran el conjunto de las áreas de intervención que asumió la actual administración.
Asimismo, se avanza en la localización de los ODM en los niveles provinciales y municipales. Provincias como Mendoza, Tucumán, San Juan o La Rioja definieron metas conforme a las necesidades y aspiraciones locales, así como Rosario de Santa Fe, La Plata o Morón en el conurbano bonaerense, con un aporte central de organizaciones de la sociedad civil.

Mendoza y Tucumán realizaron verdaderos inventarios sobre la forma en las que las intervenciones públicas, nacionales o provinciales, avanzan en el mejoramiento de los indicadores de ODM, al mismo tiempo que se realizan diseños de relevamientos tendientes a mejorar la captación de la información, que por lo general tiene un sesgo hacia las grandes capitales provinciales.

En los ámbitos municipales se evidencia un firme progreso en enriquecer el enfoque tradicional con uno de “derechos humanos”, donde se consideran básicamente la distribución del poder en la sociedad, desde el análisis de las capacidades básicas para interrumpir el proceso de reproducción intertemporal de la pobreza. La focalización en los principios de los derechos humanos, entendidos como responsabilidad, igualdad y no discriminación, participación y el derecho a la información constituyen los pilares sobre los que se asienta este enfoque como herramienta para el diseño de nuevas y más eficientes intervenciones públicas.

De a poco, superada la crisis que vivió Argentina, son más las provincias y municipios que toman conciencia de que es fundamental intervenir sobre fenómenos más estructurales de la problemática social, por lo que no cualquier tipo de intervención es el apropiado. Cada vez más se impone un enfoque de políticas, planes y programas, focalizados entre los que lo necesitan, pero con la integralidad imprescindible para promover el desarrollo humano en su concepción más amplia y comprensiva.


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