Organizaciones Comunitarias

“Políticas Sociales y Legislación”

En el marco de la consulta realizada por el Dr. Antonio Cafiero, presidente de la Comisión de Población y Desarrollo Humano del Senado de la Nación, hemos organizado un desayuno de trabajo para debatir sobre políticas sociales y legislación.

La presentación de la problemática será planteada brevemente por tres miembros de la Comisión Directiva de la AAPS. Ma. del Carmen Feijoo, comentará la problemática en torno a la coordinación de las políticas sociales. Irene Novacovsky, que también pertenece a Observatorio Social, se referirá a las alternativas que se están discutiendo en el marco de la propuesta del ingreso ciudadano. Sandra Cesilini, aportará una referencia a las distintas modalidades de tratar el endeudamiento externo para financiar programas sociales, ya sea en Argentina, en los niveles Nacional / Provincial, como en otros países de América Latina.

Maria del Carmen Feijoo:
¿Porqué nos planteamos este problema? Por el escenario de fragmentación, dispersión, sobre posición de programas existentes en las áreas sociales, históricamente y reforzado en el marco de la emergencia.

Ejercicio de pensar el tema superando la lógica de los Ministerios: hoy tenemos líneas de programas que responden más a los efectores que a los usuarios, consolidada así históricamente, y generando fuentes de superposición entre ellos.

Para pensar el tema de políticas sociales y legislación enfrentamos cuatro problemas de fondo:
1) Definir qué derechos tutelan o atienden las políticas sociales. (El que)
2) Que cobertura tienen estas políticas. (A quiénes)
3) Que programas atienden a estas poblaciones. (Como son)
4) Quien los atiende. (Efectores)

Deberíamos llegar a un trade off perfecto entre rigidez para definir los derechos y flexibilidad para su atención, satisfacción, aplicación vía el diseño de programas. También creo que hemos avanzado al revés, rigidez en los programas y flexibilidad o poca claridad en la atención de los derechos, el surgimiento de nuevos derechos y nuevos sujetos sociales, la complejidad creciente de la sociedad, la multiplicación de actores estatales y societales.

Para responder al QUE estamos acostumbrados a pensar en términos de sectores; salud, educación, previsión social, con sus correlatos institucionales. A veces, se enfatiza más la institución que el servicio que se garantiza.

Quisiera avanzar en un modelo distinto de derechos referidos a esferas de sujetos, a ver si se puede.

En primer lugar pondría los derechos que abarcan a toda la población referidos a la condición de ciudadanía: identidad, participación, no discriminación, derechos políticos, ambiente sano.

En segundo lugar pondría los referidos a la participación en el mercado de trabajo: jubilación, seguro de desempleo, prestaciones médicas ligadas al puesto de trabajo, jefes y jefas.

En tercer lugar pondría los referidos al hábitat y la residencia: derecho al ambiente sano, a la vivienda, con sus programas Propasa; FONAVI; PROMEBA, Pro Huerta?, Pro INDER?

En cuarto lugar pondría los referidos a la posición social de los sujetos, básicamente el acceso a la distribución del ingreso, constituyendo sujetos pobres o no pobres.

En quinto lugar, pero de manera transversal, pondría los referidos a la etapa del ciclo de vida y el género, incluyendo familia, atención a la niñez, a la ancianidad, etc. Programas como el PROMIN, Ley de Salud Reproductiva, Consejo del Menor y la Familia, etc.

Mi segunda pregunta, A QUIENES PROTEGEN O TUTELAN estos derechos surge de la característica del derecho. Los primeros protegen a todos, los segundos a algunos, los terceros a prácticamente todos, los cuartos a algunos (el 60% de la población); y los de quinto lugar a todos, cruzados con las características anteriores. Por lo tanto, hay una definición implícita de universalismo o particularismo, en diversas combinaciones, cuánto de cada uno o cuánto de cada uno para cada sector.

QUE y A QUIENES por otro lado, son mandatos emergentes de la Constitución, que dice qué y a quién hay que garantizar la condición de sujetos de derechos.

Así entramos al COMO ya que cuanto más universal es el derecho, mayor el número de efectores que abarca, y cuanto más particularista menor y más direccionado. Por ejemplo, el derecho a la salud es preservado por un número importante de actores pero la atención del HIV es una combinación muy restringida de servicios de salud y ONGs de apoyo. Con esto estoy sugiriendo una combinación de la máxima cobertura universal posible para todos, con particularidades de atención para algunos grupos objetivo en relación con distintos derechos.

Ahora, estos derechos particulares son derechos en si mismos o derivación de derechos generales, por ejemplo, en el caso del SIDA el de la no discriminación y el acceso a la salud? Esta pregunta es importante porque incide en la forma de satisfacerlos, desarrollando instituciones y programas ad-hoc o en el marco de la atención de otros derechos / servicios.

El particularismo social creciente me parece que se direcciona hacia la segunda vía, y en ese abordaje se anclan mucho del desarrollo institucional que se expresa en la proliferación de programas.

Por otro lado, el COMO de los derechos / servicios determina quién los satisface en el marco de restricciones institucionales fuertemente pautadas, como por ejemplo, la responsabilidad de las provincias en la educación primaria, según la formula constitucional. QUIEN lo hace termina más dependiendo del tipo de programa que de la necesidad / derecho a ser satisfecha.

El tema se conecta estrechamente con las dificultades de coordinación vertical de los programas y servicios, ligado con el régimen federal y la distribución de competencias entre los niveles jurisdiccionales. La satisfacción de las necesidades básicas, poco claro a la percepción de los sujetos de derechos. Multiplicidad de efectores sobre un mismo territorio, a quien le corresponde arreglar la calle o la avenida depende del carácter de la ruta (nacional, provincial, municipal).

Graficaría esto con varios círculos sobrepuestos, que cubrirían los derechos, debiendo delimitarse la extensión de cada uno de ellos y su condensación en algunos principios básicos referidos a cada número. Y dejaría abierto el diseño de los programas dirigidos a la satisfacción de esos principios.

Con respecto a los problemas; en este enfoque el derecho de inclusión social sería de ciudadanía? Pero combinado con el de distribución del ingreso? O sería ligado con la exclusión del mercado de trabajo? Incluiría como en el proyecto de Cafiero la cobertura a mujeres embarazadas en situación de desamparo? O esta cobertura debería venir por el lado de “protección al ciclo de vida” como dice el BID, junto con la de los mayores no cubiertos por el lado previsional?

Deberíamos avanzar por el contrario hacia una ley marco de protección social o de justicia social o de inclusión social, y dejar para la operatoria de los programas las formas específicas de su cumplimiento?

Irene Novacovsky:
Todo este enorme desafío que tenemos planteado hoy se inicia por la demanda del Senador Cafiero para que acerquemos propuestas sobre los temas que nosotros consideremos importantes y que tengan que ver con las necesidades de legislación en el campo de lo social.
Específicamente, hay una ley presentada por el Senador Cafiero que tiene la aprobación por el Senado y que lamentablemente está paralizada hace bastante tiempo en la Cámara de Diputados. Más allá de la posibilidad de discutir, ampliar, rever algunos aspectos de esta ley, creo que hubo una serie de antecedentes pero que nunca habían logrado la aprobación del conjunto del Senado.
Yo me voy a centrar específicamente en el análisis de esta ley. El cuerpo central de ella tiene que ver con el Programa de Jefas y Jefes de Hogar.

Antonio Cafiero:
El Programa de Jefas y Jefes de Hogar nació con un decreto del Poder Ejecutivo y fue concebido como una medida de emergencia. Nosotros analizamos el tema en el Senado y pensamos que había que dar un paso más allá, es decir, están dadas las condiciones para que esto se transforme en un derecho permanente, el derecho de inclusión social para dotar de realidad a los criterios de ciudadanía que, teóricamente, me han guiado. Hay una ciudadanía jurídico política, que es la ciudadanía del siglo XIX, del Estado de Derecho. Hay una ciudadanía social y un tercer tipo de ciudadanía que tiene las mismas características de esa ciudadanía política, fraudulenta, fragmentada del siglo XIX; es la ciudadanía económica. Hoy los ciudadanos tienen ciudadanía política, ciudadanía social pero no tienen ciudadanía económica. La ciudadanía económica es el derecho de participar como oferente y demandante de bienes en el mercado. Hoy el mercado está confinado a un grupo minoritario de la sociedad argentina. El Plan Jefas y Jefes de Hogar es un ensayo de introducir al mercado a una buena cantidad de argentinos que de otra manera no podrían estar en él. Con $150 no es mucho lo que se puede hacer pero es un comienzo de aceptar la ciudadanía económica. El día que eso se pueda extender al conjunto de la población, va a tener el mismo valor o la misma significación que tiene hoy el voto.
Yo he pensado que también hay una cuarta ciudadanía, que es la ciudadanía de los valores. El día que los ciudadanos compartamos también una visión universal de valores y adoptemos esa cuarta ciudadanía que supera lo político, lo económico y lo social, tendremos el nuevo hombre. El nuevo hombre nace de esa cuarta ciudadanía.

Irene Novacovsky:
El Senador Cafiero expuso con claridad gran parte de los fundamentos que yo iba a dar respecto de la necesidad de un ingreso garantizado. De todas maneras, quisiera hacer algunas reflexiones. Esto es todo un desafío en el sentido de que no somos especialistas en el tema de legislación. Disiento en algunos casos con Ma. del Carmen Feijoo y acuerdo con Sandra Cesilini en que la legislación debe ser bien específica. Debe tener, por supuesto, un equilibrio. Un equilibrio entre dar forma a lo que la sociedad ya generó y los paradigmas. Creo en la necesidad de instrumentos y que se legisle sobre instrumentos específicos y concretos es central. Por supuesto que debe haber un equilibrio entre esta generalidad y la especificidad. Hay que avanzar primero hacia la definición de un nuevo sistema institucional institucional de políticas sociales. Hoy tenemos una serie de avances muy importantes desde el punto de vista de estrategias de intervención. El Programa Jefas y Jefes es un salto cualitativo, más allá de todas las críticas que se le puedan hacer. Está sentando las bases para crear algún mecanismo de redistribución de ingresos, más allá de la inserción o no en el mercado de trabajo .

Sobre esto hay que legislar e institucionalizar lo que hoy es una estrategia de intervención, lo que hoy es un programa. Esto debe pasar a formar parte del sistema de seguridad social. ¿Cómo puede pasar a formar parte de este sistema? Esto es materia de discusión. Hubo una serie de iniciativas más o menos avanzadas pero yo quiero volver a señalar que, en definitiva, lo que se esta planteando y sobre lo que se está legislando, no es acerca de un subsidio sino acerca de un derecho, de una nueva relación social. Hay una distorsión muy grande con el tema del asistencialismo. En este caso al Plan Jefas y Jefes o a cualquier otro tipo de ingreso garantizado, se lo sigue considerando como asistencialismo y no se termina de entender que hay un cambio absoluto de concepción ya que es un derecho ciudadano. Esto no entra dentro del campo del asistencialismo si realmente se lo logra institucionalizar. Si sigue siendo un programa, con un fuerte contenido clientelístico, discrecional, etc, entonces sí lo podremos seguir llamando asistencialismo. Si esto se transforma en un derecho independiente, en un mecanismo independiente, automático, permanente, como son por ejemplo, las asignaciones familiares, esto va a dejar de ser visto o percibido como asistencialista.

Hay que reflexionar acerca del tema de la legitimidad y la generación de consenso. Tengo la sensación de que como está planteado hoy es un programa muy fácil de bajar del presupuesto, de destruir, porque obviamente detrás de la existencia o no de este programa hay una fuerte puja redistributiva. Si uno mira los montos de este programa y mira los montos recaudados por las retenciones agropecuarias, son iguales. Obviamente el sector agroexportador no quiere que le sigan cobrando impuestos para, como manifiestan: “subsidiar vagos”.

El programa, como está hoy planteado, da excusas para esto. Es difícil defenderlo. Los propios beneficiarios del programa no lo defienden. Tiene niveles de rechazo de por encima del 40% entre los propios beneficiarios. Las organizaciones de base tienen niveles similares de rechazo al programa. Las razones del rechazo son muy diferentes. Por supuesto que las organizaciones de clase media y los sectores de clase media lo rechazan porque piensan que es mucho mejor que los fondos vayan directamente a las organizaciones para desarrollar tarea social que a los beneficiarios. Aquí también hay pujas de poder. Las organizaciones de base y los propios beneficiarios lo rechazan por otras razones: porque es bajo el monto del beneficio, ha homogeneizado erróneamente un beneficio sin considerar las particularidades de los hogares, (cantidad de hijos, flias ampliadas etc) entre otras razones. Evidentemente existe una necesidad de reformar los criterios sobre los cuales fue diseñado este programa y de institucionalizar el mecanismo. Por otra parte, hay una mala utilización del término “universal”. Hoy no es un programa universal: es un programa destinado a desocupados con familia que no tienen ingresos. Es un programa absolutamente focalizado. Hoy es necesario todavía mantener políticas focalizadas. Por un tema de recursos no es posible universalizar un ingreso ciudadano. Hay que tender hacia la universalización de un ingreso ciudadano a través de distintos mecanismos, esto es, concentrando fondos sociales, articulando las asignaciones familiares y con los beneficios impositivos, como por ejemplo, la desgravación de ganancias por hijo.

Volviendo al tema de la legitimidad, me parece muy importante, por un tema de legitimidad y de derechos, que este sea un subsidio que se oriente a los niños y no exclusivamente a los jefes de familia. Creo que va a tener mayor legitimidad si se orienta hacia los niños. Hoy arrastra una serie de problemas desde el diseño básico; ¿qué quiere decir un jefe de hogar desocupado? Esto hace que permanentemente haya transgresiones acerca de esta definición que da el programa de los beneficiarios, que no es nada clara. Esto produce un efecto perverso y alimenta el rechazo por el programa.

Respecto al tema de las contraprestaciones, creo que hay que desligarlo absolutamente del programa. El tipo de contraprestación laboral no tiene que ver con la idea de un ingreso garantizado. Estas son otras cuestiones, otros programas, muy importantes, la necesidad de generar otros instrumentos que tengan que ver con el desarrollo de microemprendimientos y el fomento de todo lo que sea economía social que no tiene porqué estar atado a un ingreso garantizado.

Por otro lado, hay que darle una importancia fundamental a la idea de establecer un contrato con las familias, de deberes y derechos. Esto tiene que ver con la obligación a la asistencia escolar hasta los 18 años y el control de la salud de los chicos y embarazadas. Esto sí se debe mantener del programa y ocurre que hoy no se le da ninguna importancia. No se le da importancia porque este programa está en el Ministerio de Trabajo y el Ministerio considera que no debe ocuparse de este tipo de cuestiones.

Por otro lado, es un tema central que un ingreso de este tipo es un piso, solo un piso que no va a resolver los problemas de desigualdad ni los de pobreza y que obviamente es necesario a su vez, entre otros, una fuerte inversión en los sistemas de salud y de educación y la generación de empleo de calidad.

Este conjunto de elementos Ingreso mínimo garantizado, mejora de la accesibilidad y calidad de escuelas y hospitales lo que realmente va a poder garantizar niveles de integración social más importantes Quisiera volver a un tema. Cuando nosotros estamos pensando el tema de legislación estamos pensando un modelo de sociedad y en función de eso, la definición es una definición política sobre lo social, no de política social. Creo que acá hay en ese sentido algunos temas sobre los cuales se requiere generar consenso y generar políticas de Estado y de alguna forma ponerse de acuerdo en la identificación de cuáles son los problemas centrales. Si hoy hay un acuerdo generalizado en que el tema de la desigualdad es uno de los problemas centrales, estos pueden ser alguno de los mecanismos que empiecen a revertir la situación.

María del Carmen Feijoo:
Quiero decir algo rápidamente respecto de los comentarios que hizo Irene. Algunos de los temas que señala tienen que ver con la racionalidad de los programas. El programa fue un programa de emergencia, fue un programa para constituir un dique a una situación de enorme amenaza social, tiene problemas de diseño, de conceptualización. Ya cumplió su rol, mejoró un poco la distribución del ingreso en el último decil. No la empeoró, lo cual ya es extraordinario porque implicó revertir una tendencia histórica. Pero para ser muy sintética, creo que nos pone sobre la mesa algunos de los problemas que yo plantee, la incomodidad o la tensión en el diseño del Plan Jefas y Jefes de Hogar es que no se sabe exactamente bien qué es. Está en Trabajo, atiende una situación de condición de actividad. Todos sabemos que en realidad no atiende una situación de condición de actividad y este es el tipo de cosas al que yo me refería en mi presentación, pensando un escenario que no tuviera ningún grado de restricción. Si en realidad lo que el programa hace es dar un paso en dirección hacia el Ingreso Ciudadano, entonces hay que rediseñarlo.

Antonio Cafiero:
Evidentemente el Plan Jefas y Jefes de Hogar desafina. Mi pretensión es venir a buscar acá a los afinadores. Hace poco me nombraron Presidente de la Comisión de Población y Desarrollo Humano. Necesito el apoyo de los profesionales. Esto no lo podemos resolver nosotros desde los escasos recursos que maneja la comisión. Vamos a resolverlo si logramos conectar a nuestra actividad legislativa universidades, institutos de investigación y demás. Si a todos ellos de alguna manera los logramos convocar es posible que podamos armar media docena de leyes que pongan un poco más de orden, un poco más de claridad y que puedan innovar tal vez en una forma que el propio Poder Ejecutivo tal vez no está en condiciones de hacer.

Sergio Ilari:
Con respecto al debate acerca de si legislar con ley marco o muy específica; ¿de qué manera podemos garantizar que se cumplan? En realidad, creo que de ninguna manera podemos garantizar que se cumplan en un ámbito donde no se cumplen las leyes. En un ámbito donde no se respeta lo que se legisla en la ejecución, creo que la pregunta no es cómo legislar sino de qué manera buscar mecanismos para que lo que se legisla, se cumpla. Esto lo vemos también cuando en los programas sociales aparece el rol del Estado Nacional como auditor. Hay una ficción de que el Estado Nacional controla, monitorea, y la provincia ejecuta. Si no hay premios y castigos, si no hay normas que traten de regular esa relación, con la Constitución que tenemos ya es suficiente.

María Inés Vollmer:
Estoy altamente gratificada de que en algún ámbito se discutan estos temas. Comparto la idea, por mi experiencia legislativa, de que las comisiones específicas no son comisiones donde se hagan debates a fondo de los temas porque requieren especialistas en el tema que aporten algo más que el deseo del legislador de presentar una ley. Soy de la idea de que los programas deben ser esa herramienta flexible para dar atención a lo que la política social defina como prioritario para ser atendido por el Poder Ejecutivo.

Soy presidente de la Comisión de Desarrollo Social en la Provincia de Mendoza y tengo una enorme amargura porque no percibo en mis colegas legisladores esta formación más de conocimiento. Hay una falta de debate calificado instalado por los temas. Me pareció muy atinado el planteo de María del Carmen Feijoo de hacer primero todo un trabajo sobre derechos y ver qué de esos derechos se sustenta en programas. Lo que Antonio Cafiero ha dicho sobre esto de tomar el programa de Jefas y Jefes como un programa de ciudadanía económica, es un avance conceptual muy interesante ya que considero que dejaríamos de analizar un programa para plantear un derecho al cual se puede abordar desde diferentes estrategias políticas. Mientras mejor apostemos a qué derecho vamos a priorizar, más claramente serán las acciones y entonces la política social va a tener un marco normativo que le permita trabajar más ordenadamente.

Aldo Neri:
Para vincular con lo que planteaba Maria del Carmen Feijoo sobre derechos particulares y derechos universales que a su vez, son sujetos diferentes, instrumentaciones diferentes y hasta instituciones diferentes, se debería terminar de desprender los derechos universales del derecho laboral. Por otro lado, los más universales (y esto tiene que ver con el funcionamiento del Estado) de carácter nacional. La jurisdicción nacional responsable del ejercicio de esos derechos universales. En tanto que aquello más particular, incluso aquello que exige una mayor inmediatez, una mayor proximidad, una mayor vinculación con la gente real. Esto más realizable, más gestionable por las provincias o por los municipios. Ahí entra entonces el tema de los ingresos básicos, ingresos de ciudadanía o como los queramos llamar. Para nosotros en nuestra realidad Argentina, tenemos dos contingentes claros; los niños y las personas mayores. Lo que hagamos en materia de asignación familiar y de reforma previsional define toda una concepción de los derechos universales con este carácter.

Lo tengo muy sentido al tema porque hemos estado trabajando en un proyecto de ley que seguramente se va a presentar en las próximas semanas que viene de reemplazo del régimen de asignaciones familiares mediante una universalización de la asignación al niño, no al padre ni a la madre, avanzando progresivamente a lo largo de varios años hasta una cobertura que universalice. Esto implica un rediseño de la programación social, por ejemplo; que buena parte de los recursos que hoy van al Plan Jefas y Jefes deberían de ser asignados en cabeza de niños. Este es un paso importante, pero como toda reforma a la seguridad social, porque esto es introducir una concepción más universalista de la seguridad social, en ese sentido también aparece como indispensable una instrumentación distinta. No se puede discutir reforma de la seguridad social si no se discute en paralelo reforma impositiva.

Viviana Fridman:
Tanto en el caso del proyecto de ley de Cafiero como de lo que acaba de indicar Aldo Neri la respuesta más importante debe ser poder nosotros apoyar técnicamente las iniciativas de estas leyes para que efectivamente no sean sólo un marco legal sino que puedan ser bajadas a tierra y ser ejecutadas.

Voy a hacer un comentario desde otro sector. La Convención de los Derechos del Niño fue asumida por la Constitución Nacional y francamente no ha sido reglamentada. Sin embargo, no consideramos que sea necesario por ser parte del cuerpo de la Constitución Nacional y no debería ser necesario porque es una ley superior de la Nación que prevalece sobre todo el resto. Sin embargo, se requiere porque los jueces no dan cuenta de ello.

Esto lo menciono porque creo que al final del día todo lo que tenga que ver con la política pública se manifiesta y se expresa dado por un marco legal que es absolutamente necesario en el caso de una política de ingreso ciudadano pero visto como derecho. Creo que la clave es por dónde entramos. Debe entrarse desde los derechos, desde los derechos fundamentales del ser humano que luego se traducen en derecho de ciudadanía.

Desde los que trabajamos con los derechos del niño nos resulta sumamente fácil entrar desde los derechos de la infancia porque son muy claros en la Convención. Sin embargo, creo que esta institucionalidad requiere algo como este avance que fue dado por el Plan Jefas y Jefes. Hay que dotarlo a esto de las herramientas necesarias, y la herramienta fundamental pasa por el presupuesto de la Nación. Finalmente toda discusión que se haga sobre si se cumplen o no los derechos fundamentales, se leen en la asignación presupuestaria. El Ejecutivo se manifiesta, se expresa, en términos de sus prioridades y del cumplimiento de los marcos legislativos a través de otra ley que es la ley de presupuesto. Esa también debería ser discutida en cuanto a su contenido básico, a qué es lo que significa cada uno de sus rubros. Es imposible para un ciudadano entender cómo se cumplen sus derechos leyendo el presupuesto de la Nación y su ejecución posterior. Esto debiera poder ser traducido.